KAMU BORÇLANMASI
ERSİN DEDEKOCA
Uzun bir süredir Türkiye’de, kamunun borçları hızla arttığı gibi, yine kamu kesiminin iç borcu içinde döviz cinsinden olanın payı da, 2018’in sonundan bu yana hızla yükselmektedir. Tabii ki bu sonuca yol açan gerçek ise, kamu harcamalarında bir türlü tasarrufa gidilememesi nedeniyle “Hazine nakit dengesindeki” giderek artan “bozulmadır”.
Bir başka anlatımla, kamunun sürekli artan “nakit açığının”, kamu gelirleri ve dış borçlanma yerine “iç borçlanmada artışla” karşılanması ve bu borçlanmadaki döviz payının da giderek yükselmesi olgusu izlenmektedir. Söz konusu ikinci olgu ayrıca, kamunun “kur riskine” karşı mevcut kırılganlığını daha da yükseltmiştir.
HAZİNE NAKİT DENGESİNDE GİDEREK ARTAN AÇIK
“Hazine nakit dengesi”, tanım gereği “merkezi yönetim bütçesi dengesinden” daha dar kapsamlıdır. Bu dengede genel bütçeli idareler tarafından Hazine kanalıyla tahsil edilen gelirler ve aynı idareler adına Hazine tarafından yapılan harcamalar “nakit bazında” bu hesapta gösterilir. Bu durumu aşağıdaki şekilde özetleyebiliriz:
Hazine Nakit Dengesi (HND) = Genel Bütçe Nakit Gelirleri + Özelleştirme ve Fon Gelirleri – Genel Bütçe Nakit Giderleri.
HND’nin “açık” vermesi durumunda oluşan açık, dört şekilde:
1. Gelirleri artırarak, 2. Giderlerden tasarruf ederek, 3. Yeni borçlanma yaparak, 4. Hepsini bir arada,
finanse edilmektedir. Oluşan finans açığı ülkemizde, genellikle “borçlanarak veya tek seferlik gelirler yaratılarak” karşılanmaktadır.
Türkiye’nin HND aşağıdaki tabloda 2005 yılından bu yana özetlenmiştir.
Kaynak: Hazine ve Maliye Bakanlığı, İstatistikler, Hazine Nakit Gerçekleşmeleri
Görüldüğü gibi, 2001 yılındaki “ekonomik istikrar programı” sonrasında sıkı bir şekilde uygulanan “para ve mali politikaları”, 2010 yılı sonrasındaki “özelleştirme gelirleri” yardımıyla, “faiz dışı nakit dengesi” 2016 yılına kadar pozitif sayılar göstermiştir. HND’ndeki açık ise, 2017 yılında yaşanan ekonomik krizde katlanarak artmış ve şimdilerde de hızlı artışını sürdürmektedir.
Rakamlar bize, HND’nin hızla bozulmakta olduğunu ortaya koymaktadır. Yıllar itibariyle doğru bir karşılaştırma yapabilmek için, 2019 Temmuz ayından itibaren TCMB’den Hazine’ye aktarılmış olan” 42 milyar TL ihtiyat akçesini” de hesaba katmak gerekmektedir. Eğer bu tutar Hazine’ye aktarılmamış olsaydı, Hazine nakit açığı 170 milyar TL’yi aşacaktı. Bu rakam neredeyse “son dört yılın nakit açığı toplamına” eşdeğerdir.
Bu yılın ilk 7 ayında -141 milyar TL olan HND (sadece Temmuz ayında 31 milyar TL), 2019 yılının aynı döneminde -68,7 milyar TL idi. Yıllık ortalama yüzde 12 enflâsyon hesabından bu açığın en fazla 77 milyar lira dolayına çıkması gerekirken, anılan açığın 2 kattan fazla bir artış gerçekleştirdiğini görmekteyiz.
KAMUNUN İÇ BORCUNDAKİ HIZLI YÜKSELİŞ
Bütçe ve HND’ndeki açıkta görülen hızlı artış, devletin daha fazla borçlanmasına yol açmaktadır. Çünkü, mevcut dengesizliklere ek olarak yaşanan Korona salgınının ekonomide neden yol açtığı ilâve ciddi daralma yüzünden bu açık, vergi tahsilâtları ile kapatılamamaktadır. Bu durumda Hazine anılan açığı daha fazla borçlanarak kapatmaya çalışmaktadır.
Bu bağlamda Hazine, bu yılın ilk 7 ayında net 316.4 milyar TL’lık iç ve 23.9 milyar TL’lık dış borçlanma olmak üzere toplamda 340.3 milyar TL’lık bir yeni borç gerçekleştirmiştir. (sadece Temmuz Ayı’ndaki borçlanma 64,2 milyar TL’dır). Geçen yıl aynı dönemde 126.6 milyar TL’lık iç ve 48.6 milyar liralık dış borç olmak üzere toplam 175.2 milyar liralık bir devlet borçlanması yapılmıştı. Böylece geçen yıldan bu yana net iç borçlanma yüzde 181 oranında artmış oldu.
İÇ BORÇLANMADA DÖVİZİN PAYI ARTIYOR
Kamunun iç borcu içinde Dövizin payı 2018’in sonundan bu yana hızla artmaktadır. Hazine ve Maliye Bakanlığı’nın verilerinden yapılan hesaplamaya göre Temmuz Ayı itibariyle döviz cinsi iç borcun toplam iç borca oranı yüzde 21‘e yükseldi. 2018’in Kasım Ayı’nda bu oran sadece yüzde 0,2 seviyesindeydi.
Tutar olarak bakıldığında ise, 2018 sonunda 247 milyon dolar ($) olan döviz cinsi iç borç tutarı, Temmuz Ayı itibariyle yaklaşık 32 milyar $’a yükseldiğini görmekteyiz.
Hazine, Ağustos ayında da döviz cinsi iç borçlanmalara devam etti. Hazine 11 Ağustos’ta 3 milyar $’lık iç borçlanma gerçekleştirdi. Keza 26 Ağustos 2020 tarihinde 25 Ağustos 2023 itfa tarihli olarak, 6 ayda bir yüzde 1,87 kupon ödemeli 3 milyar $ tutarında döviz cinsi cinsi Devlet Tahvili ihracı yapmıştır.
2016 sonunda 0, 2017 sonunda ise sadece 0,1 milyar $ olan “iç borç stoku içinde altın dahil döviz cinsinden borcun payı”, önceki gün itibarıyla 38,3 milyar $’a ve yüzde 21’e ulaştı. 2019 yılı sonunda 15,3 milyar dolar olan söz konusu rakam, sadece 8 ayda 23 milyar dolarla rekor artış kaydetmiş oldu.
Hatırlanacağı gibi Türkiye Hazinesi, 1990’lar boyunca döviz borçlanmalarına ağırlık vermişti. 2001’de döviz cinsi ve dövize endeksli borçların toplam iç borca oranı yüzde 35’i aşmıştı. Ancak sonraki dönemlerde döviz cinsi iç borçlanma kademeli olarak azaltılmış ve sıfırlanmıştı.
Söz konusu gelişmeyi aşağıdaki grafikte daha net olarak izleyebilmekteyiz.
Kaynak: Bloomberg.com, 25.08.2020
Hazine böylece yurt içinde toplamda, son bir ayda 9 milyar $, yılbaşından bu yana ise 2.9 milyar Euro ve 13,9 milyar $ borçlanmış oldu. Bu rakamlar, yurt içinde döviz borçlanmada rekor seviye olarak belirtilmektedir.
Hazine 2011-2017 döneminde hiç yurt içi döviz cinsi borçlanmaya gitmemişti. Ancak bu uygulama 2018’de değiştirildi. Hazine yurt içinde 2018’de 700 milyon Euro ve 100 milyon $, 2019’da 5,1 milyar Euro ve 100 milyon $, 2020’de de 2,9 milyar Euro ve 13,9 milyar $ borçlandı.
KAMU BANKALARI TCMB’NIN KUR RİSKİ HAZİNE’YE AKTARILMASI
Uzmanlar, kamu bankaları ve Merkez Bankası’nın “döviz açığı riskinin” bu işlemlerle Hazine’ye aktarıldığını belirtmektedir.
Bu bağlamda Uğur Gürses “Hazine ‘yerli dövizi’ nasıl basıyor?” başlıklı yazısında, “Kamu bankalarının açık pozisyonları bu operasyonla küçültülmüş oldu. Sonuçta kamu bankaları nakit döviz harcamış, yerine Hazine’nin döviz kâğıdını koymuş; “kur zararının” bir bölümü de Hazine’nin havuzuna bırakmış oldu. Yani biz ödeyeceğiz” ifadelerine yer verdi.
TL’de son iki yıldaki “değer kaybı” ile birlikte, döviz cinsi borçların TL karşılığı (bir diğer ifadeyle “kur zararı”) da hızla arttı. Merkezi yönetim brüt borç stoku Temmuz 2020’de 1 trilyon 720 milyar TL’ye yükselirken, bu rakamın 892 milyar TL’sini, yani yüzde 51,8’ini döviz cinsi borçlar oluşturdu. Halbuki 2017 sonunda merkezi yönetimin brüt borç stoku 876 milyar TL iken, bu rakamın 341 milyar TL’si, yani yüzde 39’u döviz cinsindendi.
Kamu bankaları piyasa yerine TCMB’den döviz alıyor ve bu dövizle Hazine’nin çıkardığı döviz cinsi devlet iç borçlanma senetlerine (DİBS) yatırımı yapmaktadır. Bu nedenle Hazine, bu “alışılmış dışı ihalelerine” talep bulmakta zorlanmıyor. Diğer yandan özel bankalar da, mevduat sahiplerine, Hazine ihalesinden aldıkları “dövizli Hazine tahvillerini” satar oldular. Bu yolla devlet, kendi vatandaşlarına dövizle borçlanmış olmaktadır.
DİBS satışı ile dövizi alan Hazine, bunu kendi bankası olan TCMB’ye kamu mevduatı olarak geri koyuyor. Böylece TCMB’deki brüt döviz rezervi değişmemiş oluyor. Bu operasyon sonucunda, ilk olarak kamu bankalarının döviz açığının bir kısmı Hazine’ye devredilmiş oldu. Buna karşılık Merkezi yönetimin hem borçluluğu hem de döviz cinsi borç oranı artmış oldu.
171 milyar $ ederinde kısa vadeli döviz cinsi borcu olan bir ülkede kur istikrarını sağlamak için, belirli olağanüstü tercihlerde bulunulması bir ölçüde anlayışla karşılanabilir. Ancak bu işlemin faturası Hazine’ye, bir diğer nitelendirmeyle yurttaşa çıkıyorsa ve sonunda da bu önlemler döviz piyasasında kalıcı istikrar sağlayamıyorsa, yurttaşların, merkezi yönetimden “şeffaflık” ve “ölçülü risk yönetimi” beklemek doğal vatandaşlık ve seçmen hakkı olduğu yadsınamaz.
İÇ BORÇ ÇEVİRME ORANINDAKİ ARTIŞ
Bilindiği gibi, Hazine’nin bir dönemde yaptığı borçlanma toplamının, aynı dönemde yaptığı borç (anapara + faiz) ödemeleri toplamına bölünmesiyle bulunacak orana “borç çevirme oranı (BÇO)” denilmektedir.
Bu yılın Ocak Ayı’nda yüzde 96,6 olan toplam BÇO, Mayıs Ayı’nda rekor kırarak yüzde 390,3’e çıkmıştı. Temmuz Ayı’nda ise yüzde 309,6 oldu (bu ayda TL cinsinden iç BÇO yüzde 102,8). Yani Hazine, 100 liralık borç anapara ve faizini ödeyebilmek için Temmuz ayında yaklaşık 310 lira borçlanmak zorunda kaldı. Bu olgunun bir diğer anlamı, bugünkü kuşağın, sonraki kuşakların geleceğini çalmasıdır.
İç BÇO’nına yıllar itibariyle baktığımızda, bu oranın 2017 yılının Haziran’ına kadar 100’ün altında kaldığını, yani Hazine’nin piyasaya ödediği borçtan daha azını borçlandığını ve bu yolla piyasaya para bıraktığını görmekteyiz. Bunun doğal sonucu da, faizler üzerindeki borçlanma baskısının ve sonuçta faizlerin düşük olmasıdır.
2017 Haziran’ında 114,3’e çıkan iç BÇO, sürekli artarak sürmüş ve şimdilerde yaklaşık 103 seviyesindedir. Dövizli iç ve dış borçları kattığımızda söz konusu oran Temmuz sonunda yüzde 310’a çıkmış durumdadır.
HAZİNE’NİN YÜKSEK FAİZLE BORÇLANMASI
Bu başlıktaki gerçeklik bir şekilde uluslararası kuruluşların raporlarına da yansımış durumdadır. Öyle ki IMF’ye göre Türkiye, Hazinenin temel borçlanma biçimi olan “devlet tahvili satışı” yoluyla borçlanması için ödediği faizlerin, faizin en yüksek olduğu ülkeler arasında listenin başlarında yer almaktadır.[i] OECD ise, Türkiye’nin dünyanın “10 yıllık devlet tahvili faizi” en hızlı artan ülkesi olduğunun altını çizmektedir.[ii]
TCMB’nın uyguladığı “sıkılaştırma (piyasadan para çekme)” politikasına karşın TL’ndaki değer yitirme engellenemediği gibi, sıkılaştırma amacıyla yapılan TL repo ihalelerinde de sürekli faiz yükselmektedir.
Bu bağlamda aktaracağımız bir diğer husus da, devlet iç borçlanmalarındaki faiz oranının Ağustos ortasına kadar ortalama yüzde 10’un üzerinde olması, buna karşılık TCMB’nın piyasa yapıcı bankaları yüzde 7,34’ten fonlaması (Ağustos’ta likidite sıkılaştırması ile bu yüzde 9,37’ye yükseldi) gerçeğidir. Bu durum, finans kapitale kaynak aktarılmasının somut bir göstergesi olarak nitelendirilmektedir.
OLUŞAN KAMU ZARARI
Devlet borçlanması, ödenen yüksek faizler yüzünde finans kapitalin daha da zenginleşmesine ve servetin belli ellerde birikerek servet ve gelir bölüşüm eşitsizliğinin daha da artmasına neden olurken, aynı zamanda çok ciddi kamu zararına yol açmaktadır.
Örnek olarak; Hazine son 2 yılda altın ve döviz cinsinden tahvil satarak borçlanmaya yöneldi. Öyle ki bu 2 yılda 17 milyar $’lık altın ve döviz tahvili çıkardı ve bunu bankalara, kamu bankaları da bu dövizleri piyasaya döviz sattı. Böylece oluşan 12 milyar $ tutarındaki “döviz açığının” ortalama maliyeti kabaca 1 $ = 6.55 TL olarak hesaplandığında, bugünkü kurlardan 8,9 milyar TL kur zararı ve altın borçlanmasının da bugünkü altın fiyatları üzerinden zararı da 12,7 milyar TL olmak üzere, sadece bu iki kalemden toplam 21,6 milyar TL bir “Hazine ya da kamu zararı” ortaya çıktı.
Bir başka anlatımla; Hazine’nin son bir ayda yurt içinde döviz cinsi borçlanması 9 milyar $’a yükseldi. Sadece 1 günde 3 milyar $’lık döviz cinsi iç borçlanma yapıldı. Böylece, yukarıda da belirttiğimiz gibi, kamu bankalarının “açık döviz pozisyonları”, yani kamu bankaları ve Merkez Bankası’nın döviz açığı riski, bu işlemlerle (dolaylı olarak) Hazine’ye aktarılmış oldu.
SONUÇ YERİNE
Türkiye’nin bir yandan kamu borçlanmasının, diğer yandan bu borçlar içinde “döviz cinsi iç borçlanmasın” arttığı ve böylesi bir gidişin “derin 2001 ekonomik krizi” anımsattığı bir gerçektir.
Sonu aydınlık olmayan bu yolda gidişin yavaşlatılmasının yolu, her şeyden önce “kamu harcama disiplini” ve “yatırımlarda seçicilikten” geçmektedir. Şehir hastaneleri, otoyollar ve Kanal İstanbul gibi yatırımlardan, KÖİ ve 21/b modellerinden öncelikle vazgeçilmeli; inşaatı süren veya faaliyete girmiş KÖİ projelerinin taahhütleri konusunda da taraflarla masaya oturarak, yeni bir yöntem bulunmalıdır.
Kamudaki her türlü “israf ve yersiz harcamalara” son verilerek, “harcama tasarrufuna” gidilmelidir ki, kamunun finansman gereksinimi biraz daha azalsın; bu şekilde üzerindeki faiz ve kur baskısı biraz da olsa hafiflesin. Aksi durumda karşılaşacağımız tablo 2001 krizinden daha da ağır olabilir.
Günümüzde IMF dahi buna benzer görüşleri dillendirmektedir. Eski IMF başkanlarından Anne O. Krueger, Korona salgını ile mücadele sırasında devasa kamu harcaması yapmak haklı görülebilirse de, salgın sona erdiğinde ortaya çıkacak olan borç dağlarına da çözüm bulunması gerektiğini; hükümetlerin bu yönde olmak üzere faiz oranlarına bir üst sınır getirebileceklerini (finansal baskılama), Karbon Vergisi ve Ek Gelir Vergisi gibi yeni vergilere de başvurabileceklerini söylemektedir.[iii]
[i] “Fiscal Monitor, Curbing Corruption”, IMF, Nisan 2019, s.13, https://www.imf.org/en/Publications/FM/Issues/2019/03/18/fiscal-monitor-april-2019 (6.09.2020)
[ii] “OECD warns global economy remains weak as subdued trade drags down growth”,OECD,
