KRİZ BÜTÇESİ- Ersin DEDEKOCA
Herkese yetecek kadar aşının tedarik edilemeyeceğinin konuşulduğu bu günlerde 2021 bütçe taslağında müteahhitlere “hizmet karşılığı olmadan” yapılacak “garantili ödemeler” için yer alan toplam 31 milyar TL tutarındaki ödenekler, halkın vicdanını acıtmaktadır
Hazine ve Maliye Bakanı 2021 yılı Merkezi Yönetim Bütçesi (MYB)’ni 17 Ekim Cumartesi günü TBMM’ye sundu. Böylece, iki ay sürecek olan bütçe maratonu başlamış oldu.
Diğer yandan 16.10.2020 tarihinde Resmi Gazete’de yayımlanan kanun değişikliği ile kamu idarelerinde “program bütçe sistemine” geçilmiş ve 2021 yılı MYB de program bütçe yapısına göre hazırlanmıştır.
Keza 2020 yılı sonunda 138,9 milyar TL olarak hedeflenen “bütçe açığı” yılın ilk 9 ayının sonunda 140,6 milyar TL’na ulaştı. Geçen yılın ilk 9 ayında verilen 85,8 milyar TL’lık açık da böylece yüzde 64 oranında artmış oldu. Bu dönemde “faiz dışı açık” ise yüzde 656,6 oranında arttı. Ödenen faiz tutarı ise 108 milyar TL’yi buldu. Yani hem faiz harcamalarında, hem de faiz dışında kalan devlet harcamalarında ciddi bir artış söz konusu.
Yazımızın devamında, yukarıda başlıkları verilen gelişmelerin irdelenmesini yapmaya çalışacağız.
1. DOKUZ AYLIK MYB GERÇEKLEŞMESİNDE BÜYÜK SAPMA
MYB açığındaki “artışın Covid-19 salgınının etkilerinden kaynaklandığı algısı” yaygın olsa da, bütçe giderleri içindeki büyük payın “faiz ödemelerinin” alması olgusu, söz konusu “açığın büyümesine” yol açan ana etkenin “faiz harcamaları” olduğuna işaret etmektedir.
Hazine ve Maliye Bakanı Berat Albayrak’ın görev yaptığı 26 aylık dönemin 19 ayında MYB “açık” verirken, sadece 7’sinde “fazla” verdiği; 26 aylık dönemin toplam bütçe açığı ise 338 milyar TL’ye ulaştığı görüldü.
Faiz Ödemelerinde Artış
Eylül Ayı verilerinin açıklanmasıyla birlikte, içinde bulunduğumuz yılın ilk 9 ayındaki MYB “açığı” da ortaya çıkmış oldu. Yılın başında 12 ay boyunca toplam 138,9 milyar TL bütçe açığı vermeyi planlayan Hazine ve Maliye Bakanlığı’nın, yılın ilk 9 ayında yılsonu hedefini aşarak 140,6 milyar lira açık verdiği görüldü.
Gelir-gider dengesindeki bozulmanın, Mart Ayından itibaren etkili olan salgın nedeniyle daha da kötüleşmesi, ilâve finansman ihtiyacını daha da yukarıya çekti. 2020’nin tamamı için öngörülen yukarıdaki yıllık MYB açığı ilk 7 ayda aşılmıştı.
2020 Ocak-Eylül döneminde merkezi bütçeden toplam 870 milyar TL harcama yapılırken, bu tutarın 107,8 milyar TL’sını “faiz ödemeleri” oluşturdu. Geçen yılın aynı döneminde faiz ödemelerinin tutarı 81,5 milyar TL idi. Bir diğer anlatımla, 2017, 2018 ve 2019 yıllarında sırasıyla yüzde 9,5-10-11 olan “faiz giderlerinin harcamalar içindeki payı”, 2020 yılında yüzde 12,4’e yükselmiştir.
İç Borç Çevirmede Tarihi Rekorlar
Bozulan bütçe disiplini ve kamunun artan finansman ihtiyacı, borçlanmayla birlikte “borç çevirme oranı (BÇO)”nı da “tarihi rekor” seviyesine taşıdı. Hazine’nin belirli bir dönemde gerçekleştirdiği iç borçlanmanın, borç geri ödemesine (borç servisi) oranını gösteren BÇO, Ocak-Ağustos dönemini kapsayan ilk sekiz aylık dönemde “birikimli” olarak yüzde 211’e ulaştı. Bir diğer anlatımla TC Hazinesi, 2020 yılının ilk 8 aylık döneminde “geri ödeme yaptığı iç borcun 3,11 katı yeni borçlanma” yapmıştır.
Anılan birikimli sayı, BÇO’da tarihi en yüksek seviyeyi ifade etmektedir. TCMB’den Hazine’ye kâr aktarımının yapıldığı bu yılın Ocak ayında yüzde 97 civarında gerçekleşen BÇO, salgın etkisiyle Nisan’da yüzde 295’e, Mayıs’ta da yüzde 380’e yükselerek, rekorlar kırmıştı.
2016 yılında, yüzde 80 civarındaki “uzun dönem ortalamalar” seviyesinde bulunan BÇO, kamu harcamalarının rekor seviyede artış kaydettiği referandum yılı 2017’de yüzde 125,5’e yükselmiş, 2018 yılında ise 98 seviyesine inmişti. Bütçe performansının kötüleştiği 2019 yılında da, TCMB’nın 40 milyar TL’nın üzerindeki kârının Hazine’ye aktarılmasına karşın, yüzde 132’yi aşmıştı.
Kamunun finansman ihtiyacı artmakla birlikte, bu yılın genelinde faiz oranlarının geçen yılın altında seyretmesi, borçlanma maliyetini görece olumlu etkiledi. Ancak “Hazine’nin nakit açığındaki artış” ve buna bağlı olarak “BÇO’nın yükselmesi”, genel olarak “finansmana erişimin maliyetini” de yukarı çekmektedir.
2. 2021 YILI MYB TASARISI
Bütçe hazırlık süreçlerinin tamamı, son iki yıldır olduğu gibi, bu yıl da Cumhurbaşkanlığı’nda yapıldı. İktidarın TBMM Başkanlığı’na sunduğu 1.3 trilyon TL’lık MYB kapsamında 179 milyar TL’lık “faiz ödemesi” plânlanırken, “bütçe açığı” beklentisi ise 245 milyar TL’ye ulaşmaktadır.
MYB teklifinde, geçmişte de sık sık gündeme getirilen hedefler yer aldı. Eğitimde reform yapılacağı, ekonomide iç ve dış dengenin sağlanacağı, refahın toplumun tüm kesimlerine yaygınlaştırılacağı, para ve maliye politikalarında güçlü eşgüdümün sağlanacağı, sürekli ve kalıcı gelir kaynakları oluşturulacağı, mali disipline önem verileceği, kamu kaynaklarının verimli kullanılacağı, sağlık sisteminin daha etkin hale getirileceği, tarımda üretim ve verimliliğin arttırılacağı vurgulandı.
17 Ekim’de TBMM’ne sunulan ve şimdilerde Plân ve Bütçe Komisyonu’ndan Meclis Başkanlığı’na gönderilmiş ve şimdilerde Meclis Genel Kurulunda görüşülmekte olan 2021 yılı MYB Tasarısı’nın ana yapısı, 2020 yılıyla karşılaştırmalı olarak aşağıda gösterilmiştir.
Kaynak: TBMM Plân ve Bütçe Komisyonu
Bütçe Tasarısından Önemli Gözlemler
* Zorunlu olarak bütçe giderlerinde artış sürmektedir. 2021 MYB’ndeki artış, bir önceki yıla göre yüzde 18.6 civarındadır. Kısaca taslak bütçe ödenekleri yaklaşık beşte bir arttırılmıştır.
* Faiz ödemeleri için ayrılan ödenek yüzde 29.2 artış ile 179 milyar TL.’na fırlamıştır. Bir başka yönden bakıldığında, MYB taslağına göre yapılan her 100 TL’lık harcamanın 13.2 TL’sı faiz ödemelerine ayrılmıştır.
* 2021 yılı enflâsyon hedefi yüzde 9,9 öngörülmüş olmasına karşın vergi gelirlerinde plânlanan artış ise yüzde 17.6 oranında olmuştur. Bunu anlamı, yeni vergi zamları olacağıdır.
* Vergi gelirlerinde öngörülen bu artışa rağmen MYB giderlerinin sadece üçte ikisi vergilerle karşılanabilmektedir.
* 2021 yılı “MYB açığı”, bir önceki yıla göre yüzde 76,5 artışla 245 milyar TL’na yükselerek, rekor kırmaktadır.
MYB Taslağından Daha Detay Çıkarımlar
– Sunulan bütçe tasarısının en başat özelliği, “rutin harcamalar ve transfer ödenekleri” bütçesi olarak ortaya çıkmaktadır. Bu çıkarımı, “cari transferlerin” bütçe giderlerinin yüzde 40’ından fazlasını ve personel giderlerinin de yüzde 25,8’ini oluşturuyor olmasından yapmaktayız. Bir diğer ifadeyle MYB’nin üçte ikisi sadece bu iki kalem ödeneğine ayrılmış durumdadır.
– Personel giderleri bir önceki yıla göre yüzde 30’un üzerinde artış göstermektedir. Bu olgu devletin “istihdam deposuna” dönüşmüş olduğuna işaret etmektedir.
– “Bütçe kanunları ile belirlenmiş asgari değeri aşan ve normal ömrü bir yıl veya daha uzun olan mal ve hizmet alımları” ve “devlet mal varlığını artıran ödemeler” olarak tanımlanan “sermaye giderleri” ödeneği, ilginç bir şekilde 2020 yılında 56.6 milyar TL iken, 2021 yılında yüzde 83 artışla 103.7 milyar TL’na çıkarılmıştır.
– Bir diğer ilginç olan husus da, içinde bulunduğumuz “salgın” döneminde “sağlık ve eğitim” ödeneklerinin en büyük artış oranına sahip olması gerekirken, bunun yerine “ulaştırma yatırımları” için yüzde 82 artış öngörülmüş olmasıdır. Ulaştırma yatırımları içerisinde DSİ ödeneklerinde yüzde 139 ve özellikle Karayolları ödeneklerindeki yüzde 84 artışın nedenini anlamakta zorlanmaktayız. Sanki, ülkenin içinde bulunduğu zor koşullara karşın yine “müteahhitlere ayrıcalık” var gibi durmaktadır.
– Sanayi ve Teknoloji Bakanı Mustafa Varank’ın üzerinde durduğu “sanayileşme hamlesi” ile ilgili olarak organize sanayi bölgelerine ve küçük sanayi sitelerine sadece 1.1 milyar TL ödenek ayrılmıştır. Bir diğer anlatımla MYB’nin binde biri bile sanayiciye tahsis edilmemiştir.
– “Yatırım ve istihdamın desteklenmesi” başlığı altında; tarımsal kredi faiz desteği için 5.5 milyar lira, Hazine destekli kefalet kredisi için 5.5 milyar lira, ihracat desteği için 4.1 milyar lira ve küçük esnafın finansa erişimi için de 3.8 milyar lira öngörülmüştür. Kısaca, istihdam yaratacak, yatırım yapacak, ihracat gerçekleştirecek, mal ve hizmet üretecek bu dört kesime, faiz ödemelerinin sadece onda biri ayrılmış durumdadır.
270 Milyar TL Daha Borçlanma
Aşırı harcamalara para yetiştiremeyince borçlanmayı artıran Hükümet, önümüzdeki yıl devleti 270 milyar 847 milyon lira daha borçlandırmak için TBMM’den yetki istedi.
2021 Yılı MYB teklifiyle talep edilen “yeni borçlanma yetkisi” 270.8 milyar TL oldu. Bu yeni borçlanma yetkisinin 246.2 milyar TL bütçe açıklarının finansmanında kullanılacak olup, yetmemesi halinde 24.6 milyar TL’lık daha borç alınacak.
MYB teklifiyle 2021’de yapılacak borçlanmalar aşağıdaki tabloda özetlenmiştir.
Bu bağlamda belirtilmesi gereken bir husus da, ekonomik büyümeyi gayrimenkul ve alt yapı inşaatlarına, bunun kaynağını da borçlanma ve özelleştirme gelirlerine bağlayan Hükümetin 2002-2019 yıl arasında yaptığı faiz ödemesinin toplamının 489.5 milyar Amerikan Doları’na ulaştığı olgusudur. Söz konusu birikimli faiz ödemesinin 2020 yılsonunda 510 milyara ulaşacağı hesaplanmıştır.[1]
Vergi Yükü Artıyor
Türkiye gibi “az gelişmiş kapitalist” ülkelerin temel özelliklerinden birisi, “vergi yükünün” büyük bölümünün yoksul halkın, emekçilerin sırtında olması, bu durumun da MYB kanunu üzerinden yasallık kazanmasıdır. Nitekim 2019 yılında ücretlilerden kesilen gelir vergisi yaklaşık 96 milyar TL olurken, bu ücretlilerin çalıştıkları 848 bin şirketin ödediği kurumlar vergisi tutarı 78.8 milyar TL’da kalmıştı.
2020’nin ilk dokuz ayında, salgının da etkisiyle, gelir vergisi geçen yılın aynı dönemine göre yüzde 6 düşerken, kurumlar vergisindeki azalma yüzde 41,8 oranında olmuştur.
Daha önce de belirttiğimiz gibi, 2021 yılında bütçe açığı en az 245 milyar TL olacaktır. Bu durum, Ocak 2021’den itibaren “yüksek vergi artışları” ve yeni bir “zam yağmurunun” kaçınılmaz olduğu anlamına gelmektedir. Şöyle ki, 2021 bütçesinde “gelir vergisi” gelirlerinde yüzde 19, “özel tüketim vergisi (ÖTV)” gelirlerinde yüzde 21 artış öngörülmektedir. 2021 yılında vergi gelirleri hedefinin 2020 hedeflerine göre yaklaşık yüzde 20 artacak olması, bütçedeki vergi yükündeki artışın muhatabının yine emekçiler olacağına işaret etmektedir.
2020 yılının ilk dokuz ayındaki ekonomik krizin hane halkı gelirleri ve harcamalarını olumsuz etkilemesi ve döviz kurundaki ani artışlar nedenleriyle “vergi hedeflerinde önemli sapmalar” yaşandı. Bu durum harcamalar üzerinden alınan dolaylı vergilerin belirlenen hedeflerin üzerinde artması sonucunu da beraberinde getirdi. Covid-19 salgınının ağırlaşarak sürmesi halinde, 2021 yılında çok daha büyük “gelir kayıplarının” yaşanması, dolayısıyla “vergi gelirlerinde belirlenen hedeflerden ciddi sapmalar” yaşanması kaçınılmaz görünmektedir.
Garantili Ödemelerde Artış
İktidarın” kamu özel iş birliği (KÖİ)” adı altında yürüttüğü “müşteri garantili”(!) projelere 2019 bütçesinde 9.7 milyar, 2020 bütçesinde 18.9 milyar TL ayrılmıştı. Kamuoyunun tepkisi nedeniyle Hükümet, 2021 yılında ne kadar garanti ödemesi yapılacağını gizlemek için kanun değişikliği yaptı. Artık hangi alanlarda ne kadar “garanti ödemesi” yapılacağını gösteren “fonksiyonel sınıflandırma” kalemleri bütçede gösterilmeyeceği anlaşılmaktadır. Ancak 2021 yılı MYB kanun teklifinde bakanlık bütçelerine bakıldığında “garanti tutarlarının” yer aldığı görülmektedir.
Teklife göre, KÖİ modeliyle yaptırılan şehir hastaneleri için 2020’de 10.5 milyar TL olan “kira bedeli” ödeneği, 2021 bütçe taslağında 16.4 milyar TL’na yükseltilmektedir. Keza Karayolları’nın 2021 MYB teklifinde, “yap-işlet-devret (YİD)” modeliyle yaptırılan yollar-köprüler-havalimanları-tüneller için “trafik garantileri” karşılığı olarak 14.5 milyar TL ödenek ayrılmaktadır.
Özet olarak; herkese yetecek kadar aşının tedarik edilemeyeceğinin konuşulduğu bu günlerde; 2021 MYB taslağında müteahhitlere, “hizmet karşılığı olmadan” yapılacak bu “garantili ödemeler” için yer alan toplam 31 milyar TL tutarındaki ödenekler, geçim sıkıntısı zirveye varan ülke halkının vicdanını acıtmaktadır.
Program Bütçe Uygulamasına Geçiş
Yazımızın önceki bölümünde de bahsedildiği gibi, 16.10.2020 tarihinde Resmi Gazete’de yayımlanan kanun değişikliği ile kamu idarelerinde “Program Bütçe Sistemi (PBS)”ne geçilmiş ve 2021 yılı merkezi yönetim bütçesi de PBS’ne göre hazırlanmıştır. 5018 sayılı Kanun’da yapılan söz konusu değişikliğinden önce kamu harcamaları fonksiyonel sınıflandırma düzeyinde tasnif edilirken, yapılan düzenleme ile harcamaların program sınıflandırması düzeyinde tasnif edilmesi benimsenmiştir.
Analitik bütçe sınıflandırmasına göre “mevcut bütçe tertip yapısı”; kamu hizmetlerinin hangi idare ve birimler tarafından yürütüldüğünü gösteren “kurumsal sınıflandırma”, harcamaların temel işlevlerine göre gruplandırıldığı “fonksiyonel sınıflandırma”, harcamaların hangi kaynakla finanse edildiğini gösteren” finansman tipi sınıflandırma” ve girdi türlerini gösteren “ekonomik sınıflandırmadan” oluşmaktadır.
PBS ise, söz konusu sınıflandırma türlerinden “fonksiyonel sınıflandırmayı kaldırmakta” ve yerine “program sınıflandırmasını” ikame etmektedir.
Getirilen düzenleme önemsiz olarak değerlendirilmemekle birlikte, kamu mali yönetiminde temel sorun bütçe yapmak değil, “bütçeyi usulüne ve amacına uygun şekilde uygulamak” olduğundan, tek başına “program bütçeye geçilmesi”, bütçenin etkinliğini ve kamu yönetiminde “kaynak israfı” sorununa çare olamayacaktır.
Diğer yandan da, “artık hangi alanlarda ne kadar ‘garanti ödemesi’ yapılacağını gösteren ‘fonksiyonel sınıflandırma’ kalemleri bütçede gösterilmeyeceği” şeklindeki endişelerin yersiz olmasını umuyoruz.
***
[1] İstanbul Milletvekili Aykut Erdoğdu tarafından, Devletin her yıl ödediği faiz harcamalarını, Strateji ve Bütçe Başkanlığı verilerini o yılın ortalama dolar kuruna bölerek Dolar’a çevrilerek hesaplanmıştır
