KAMU ÖZEL İŞBİRLİĞİ
Son dönemde medyada yer alan haber ve yorumlarda, kamu özel işbirliği (KÖİ) projelerinin Hazine’yi büyük bir garanti yükü altında bırakırken, yurttaşın da vergiler yoluyla, geçmediği köprü ve tedavi olmadığı hastane için para ödemeye başladığı yer almaktadır.
Bugünkü yazımızı KÖİ projelerinin finansman modellerine, kısa da olsa, daha yakından bakmaya ayırdık.
KÖİ TANIMI VE DÜNYADAKİ UYGULAMALARI
Literatürde en sık kullanılan tanımı,”bir sözleşmeye dayalı olarak, yatırım ve hizmetlerin, projeye yönelik maliyet, risk ve getirilerinin, kamu ve özel sektör arasında paylaşılması yoluyla gerçekleştirilmesi” şeklindedir. Bir başka tanımlamaya göre KÖİ, kamu hizmeti olarak öngörülen ve devletten başka kimsenin yapamayacağı düşünülen, devletin bütünüyle çekilmek istemediği ve devletin katılımı olmaksızın özel sektörün tek başına üstlenmekten çekindiği hizmetlere özel sektörün katılımını sağlamak ve böylece devletlerin temel çıkmazı haline gelen finansman sorununu çözmek amacıyla geliştirilen bir modeldir. Model çeşitli yönleriyle, “özelleştirme, kamu imtiyaz özleşmesi ve Ortak girişim/müşterek teşebbüs ortaklığı/joint-venture, yap-işlet-devret” uygulamalarından farklıdır.
Söz konusu uygulamanın İngilizce karşılığı “Public Private Partnerships” olup, kısaca PPP olarak anılmaktadır. Dünya Bankası ve AB verilerine göre, gelişmekte olan ülkeler ve Avrupa’da bu modelin temsil ettiği sözleşme tutarları sırasıyla, 174 milyar Amerikan Doları ($) ve 290 milyar Euro.’dur.
1990-2017 arasında, gelişmekte olan ülkelerde toplam 5.800 adet KÖİ projesi gerçekleştirilmiş, bu projelerin toplam yatırım tutarı da 1.430 milyar $ olmuştur. Aşağıdaki grafik söz konusu olgunun yanında, KÖİ projelerinin anılan tür ülkelerde 2012’den bu yana tutar ve sayı olarak “hızla azaldığına” da işaret etmektedir.
Avrupa’ya baktığımızda da, 2016 yılı içinde finansal kapanışa ulaşan projelerin toplam değeri 12 milyar Euro’ya ulaştığını görmekteyiz. Avrupa’daki KÖİ projelerinin sayı ve tutarlarının yıllara göre dağılımını da aşağıdaki grafikte izleyebiliriz. Projeler 2016 yılında göreceli olarak artsa bile, “genel eğilimin azalma” yönünde olduğu anlaşılmaktadır. Kaldı ki, söz konusu rakamlar Türkiye’yi de içermekte olup, ülkemizdeki KÖİ artışının bu grafikteki etkisini de göz önünde tutmalıyız.
Kaynak: Kalkınma Bakanlığı, Kamu-Özel İşbirliği Raporu 2017
Başlangıçta, ülkelerin altyapı yatırımlarının gerçekleştirilmesi için gereksinim duyulan finansmanı sağlamak üzere başvurulan bir yol olarak ortaya çıkmıştır. 1990’lı yıllarda Yap-İşlet-Devret (YİD) projeleriyle başlayan ve günümüzde KÖİ adını alan süreç, ilk olarak İngiltere’de, yol inşaatı için başladı. Günümüz Avrupa’sında bu modelin yüzde 80’i “ulaştırma”, gelişmekte olan ülkelerde ise “elektrik enerjisi” dalındadır.
KÖİ sürecinde zaman içinde yaşanan gelişim içinde, “özel sektör taşın altına elini koyarken, kamudan da çeşitli garantiler istenmesine” doğru dönüşüm yaşandı. Alım ve fiyat garantisiyle başlayan talepler, borç üstlenim garantilerine kadar genişledi. Bu projelere maliye politikası teorisinde “koşullu yükümlülük”* adı verildi.
TÜRKİYE’DEKİ KÖİ UYGULAMALARI
Ülkemizde, Yap-İşlet-Devret, Yap-İşlet, Yap-Kirala-Devret ve İşletme Hakkı Devre modellerini kapsamına alan KÖİ uygulamalarına baktığımızda 1986-2017 yılları arasında toplam 225 KÖİ projesinin uygulama sözleşmesinin imzalandığını görmekteyiz. Bu projelerden 191’i işletme halinde olup, 34’ünün finansal kapanışı yapılmış, ya da yapımı sürmektedir. Uygulamanın yıllara göre seyrini aşağıdaki grafikte izleyebiliriz.
Kaynak: Kalkınma Bakanlığı, Kamu-Özel İşbirliği Raporu 2017
Halihazırda, toplam yatırım tutarı 40.5 milyar $ olan yapımı süren 34 KÖİ projenin, yatırım tutarı büyüklüğü yönünden ilk 10’u aşağıda gösterilmiştir:
Kaynak: Kalkınma Bakanlığı
YASAL ALT YAPI
Bu alandaki temel yasa 3996 sayılı Yap-İşlet-Devret (YİD) Kanunundur. Anılan Kanun’da 2008 ve 2013 yıllarında yapılan değişikliklerle, YİD’in uygulama alanı genişletildi. Buna ek olarak Hazine garantilerini düzenleyen 4749 sayılı Kamu Borç Yönetimi Kanunu’nda da önemli değişiklikler yapıldı. 2013 yılında, söz konusu Kanun’un 8. maddesinde yapılan değişikliklerle, Hazinenin verdiği garantilerin kapsamı genişletildi. Söz konusu değişiklikle, “koşullu yükümlülüklerden” doğacak borç ve alacaklar, Hazine hesaplarına değil, ihaleyi yapan kuruluşun defterine yazılabilir hale getirilmiş oldu.
Ülkemizdeki KÖİ bağlamında yapılan en önemli değişiklik 2013 yılında yapıldı. KÖİ projeleri için özel sektörün aldığı dış borçları, koşullar oluşunca, gerektiğinde Hazine’nin üstlenebilmesi için 4749 sayılı Kanunun 8. Maddesine bir ek yapıldı. Yapılan bu değişiklikle Hazine’nin, 1980 sonrasında ilk defa, özel sektörün dış borcunu, dolaylı da olsa, üstlenmesinin yolu açılmış oldu.
Bütün bu değişikliklerin ana amaçlarından başta geleni, projeler için alınan borçların kamu hesaplarında gösterilmemesidir. Normal olarak kamunun yapacağı büyük projeler için alınacak borçlar, devletin bir kurumunun yükümlülüklerini büyütecektir. KÖİ uygulaması ile bu rakamlar özel sektörün bilânço kayıtlarına aktarılmış olmaktadır. Oysa, özellikle 2008 Küresel krizinden sonra dünyada, artık sektörel ayırımlar değil, ülkelerin toplam borçları dikkate alınmakta; sektör ayırımlarından çok toplam borç yükü, risk hesaplarına dâhil edilmektedir.
SONUÇ YERİNE
Son beş yılda, İsveç gibi birçok ülke, bütçeye getirdiği yük nedeniyle KÖİ projelerinden vazgeçtiği ve globalde azalmasına karşın, tersine ülkemizde giderek artması ve bu yolla;
-Bütçe yükü oluşması (vazgeçilen gelir),
-Verilen garantiler nedeniyle, hizmet almayanların vergilerinden ödeme yapılmak zorunda kalınması,
-Döviz cinsinden garantilerin yarattığı kur farkı yükü,
gibi, gerçekten bir “garabet” söz konusudur.
Böylesi bir uygulamaya bu kadar yüklenmenin, çok büyük tutarlı ve “toplumsal yararı ve ekonomik etkisi tartışmalı” bu projelere hep birlikte başlanmasının ardındaki düşünce yapısını bulmakta gerçekten zorlanmaktayız.
Devlet, milyarlarca TL uzun vadeli gelirden vaz geçip, bütün projeleri aynı anda başlatmasa; üstüne bir de milyarlarca TL harcama yapmasa; yatırımları, çok uzun olmayan bir şekilde zamana yaymış olsa idi, acaba nasıl bir sonuç olurdu? Kesinlikle, “daha olumlu ve yararlı” bir sonuç elde edilirdi. Bir diğer araştırılması gereken bir soru: Bütün yatırımları aynı anda yapmak, büyümeye, daha önemlisi, kalkınmaya ne kadar katkı sağlamaktadır?
Bu sistemde değişim yapılabilir mi? Evet, ama ön koşulu var: Uzun bir geçmişi olan “kamu eliyle zengin yaratma” sisteminin, akılcı bir modele evrilmesi gerekir. Burada da hukuk, denetim, kuvvetler ayrılığı, demokrasi ile, siyaset yapma modelinin kökten değişmesinin öncelenmesi devreye girmektedir.
Özün özü: Örtük ve kamu çıkarına aykırı işleri, ancak şeffaflık ve hesap vericilik engelleyebilir.
Ersin Kocadede
Ekonomist
